Formalno pravo na zaštitu i stvarna zaštita nisu isto. Kada se ocjenjuje koliko su građani u Bosni i Hercegovini zaštićeni od nezakonitog postupanja organa uprave, javnih ustanova, preduzeća i drugih nosilaca javnih ovlaštenja, nije dovoljno utvrditi da zakon predviđa žalbu, upravni spor, vanredne pravne lijekove i ustavnosudsku zaštitu. Pravo na zaštitu može formalno postojati, a da njegova praktična vrijednost bude vrlo mala. Po mom mišljenju, stvarna efikasnost sistema može se mjeriti mnogo jednostavnijim pitanjem: koliko vremena, novca i postupaka je građaninu potrebno da bi konačno ostvario pravo za koje se utvrdi da mu pripada?
Piše: Predrag Krsmanović, advokat
Ako građanin dobije žalbu, ali mu drugostepeni organ predmet samo vrati na početak; zatim dobije upravni spor, ali sud ponovo vrati predmet upravi; nakon toga ista stvar postane U2, U3, U4, pa ponekad U8 ili U9, teško je tvrditi da je pravna zaštita bila djelotvorna samo zato što je svaka pojedina faza formalno okončana. Još 2019. godine, u Izvještaju o stanju pravosuđa u Bosni i Hercegovini po pitanju rješavanja upravnih sporova s preporukama za unapređenje njihovog rješavanja, koji smo dr. Šahbaz Džihanović i ja izradili za VSTV BiH, ukazivali smo da pretežno kasaciono odlučivanje – poništavanje akta i vraćanje predmeta upravi – može dovesti upravo do ponovnog „proizvođenja“ novih upravnih postupaka i novih upravnih sporova u istoj upravnoj stvari. Problem, dakle, nije samo u sporosti pojedinačnog organa ili suda. Problem je u mogućnosti sistema da godinama kruži oko iste upravne stvari, a da je niko konačno ne riješi.
Problem počinje prije suda – u upravnom postupku
Drugostepeni organ nije zamišljen samo kao „poštar“ koji predmet vraća prvostepenom
Jedan od uzroka dugotrajnosti često nastaje još prije pokretanja upravnog spora. U praksi je veoma rasprostranjen model u kojem prvostepeni organ donese nezakonito rješenje, stranka izjavi žalbu, drugostepeni organ rješenje poništi i predmet vrati prvostepenom organu. Prvostepeni organ donese novo rješenje, stranka se ponovo žali, a drugostepeni organ ga ponovo poništava i ponovo vraća predmet. To se može ponavljati više puta. Problem je što Zakon o upravnom postupku takvo beskonačno kruženje ne dopušta.
Na primjer, član 240. Zakona o upravnom postupku FBiH izričito propisuje da, ako je u istoj upravnoj stvari prvostepeno rješenje već jednom poništeno, a naročito ako prvostepeni organ nije postupio po pravnom shvatanju drugostepenog organa, drugostepeni organ treba poništiti novo rješenje i sam riješiti upravnu stvar. To nije preporuka nego zakonska obaveza. Slična logika postoji i u državnom ZUP-u, koji dodatno izričito propisuje da, ako prvostepeni organ poslije prvog poništenja ponovo donese rješenje protivno pravnom shvatanju ili primjedbama drugostepenog organa, drugostepeni organ mora poništiti rješenje i sam riješiti stvar. Dakle, zakonodavac je problem „upravnog ping-ponga“ odavno prepoznao. Problem je njegova primjena.
Zakonska obaveza bez stvarne odgovornosti
U praksi se ipak događa da drugostepeni organ i drugi, treći ili naredni put poništava prvostepeno rješenje i vraća predmet istom organu. Time se gubi osnovna svrha drugostepenog postupka. Drugostepeni organ ne bi trebao biti samo kontrolor koji iznova konstatuje grešku, nego organ koji je, upravo radi zaštite stranke i ekonomičnosti postupka, u zakonom određenim situacijama obavezan preuzeti odgovornost i konačno riješiti upravnu stvar. ZUP pritom sadrži i prekršajne odredbe za određene oblike nepostupanja po obavezama u žalbenom postupku i po drugostepenim rješenjima. Primjera radi, federalni ZUP prekršajno sankcioniše nepostupanje po traženju drugostepenog organa, nepostupanje u svemu po njegovom rješenju i nedonošenje novog rješenja u propisanom roku.
Međutim, iskustvo iz prakse pokazuje da mehanizmi lične, disciplinske i prekršajne odgovornosti u ovoj oblasti vrlo rijetko imaju stvarni korektivni učinak. Još je ozbiljnije što ni sudovi u kasnijem upravnom sporu, po mom iskustvu, ne posvećuju dovoljno pažnje pitanju da li je drugostepeni organ prethodno prekršio vlastitu zakonsku obavezu da sam riješi stvar. Tako nezakonito ponovno vraćanje predmeta može postati samo još jedna prihvaćena faza postupka. Rezultat je neobičan: zakon je predvidio mehanizam za zaustavljanje beskonačnog postupka, ali sistem se ponaša kao da tog mehanizma nema.
U2, U3, U4… Kada i sud postane dio istog kruga
Šta višestruki „U“ predmeti znače građaninu? Kada se ista upravna stvar poslije prve presude ponovo pojavi pred sudom, u sudskoj evidenciji dobija novu oznaku – U2, zatim U3 i tako dalje. Za građanina te oznake imaju vrlo jednostavno značenje: prethodna sudska presuda nije uspjela konačno riješiti njegov problem. Između U1 i U2 obično se ponovo vodi upravni postupak. Između U2 i U3 opet isto. Svaki krug može značiti novo prvostepeno rješenje, novu žalbu, novo drugostepeno rješenje, novu tužbu, nove troškove i novo čekanje. Zbog toga nije dovoljno reći da je, na primjer, svaki pojedini upravni spor pred sudom riješen za godinu dana. Sa aspekta prava na suđenje u razumnom roku posmatra se cjelina postupka, uključujući relevantno vrijeme provedeno pred upravnim organima. Na to smo posebno ukazivali i u izvještaju za VSTV, oslanjajući se na standarde Evropskog suda za ljudska prava i CEPEJ-a.
Ako ista stvar dođe do oznake U8 ili U9, ne mora nužno značiti da postupak traje tačno osam ili devet godina, ali znači nešto možda još ozbiljnije: sistem je osam ili devet puta imao priliku da problem riješi i nije to uspio.
Ključni nedostatak entitetskih zakona o upravnim sporovima i inicijativa za izmjene
U tome postoji značajna razlika između pojedinih zakona o upravnim sporovima u Bosni i Hercegovini. Federalni i entitetski model u znatnoj mjeri omogućava sudu da, kada utvrdi nezakonitost upravnog akta, akt poništi i predmet ponovo vrati upravnom organu. Čak i kada je upravni akt u istoj stvari ranije već bio poništavan, ne postoji dovoljno snažna procesna prepreka koja bi zaista zaustavila novi krug.
Zakon o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine sadrži znatno djelotvornije rješenje. Njegov član 34. propisuje da, ako je u istom upravnom sporu već jednom poništen upravni akt, a naročito ako nadležna institucija nije postupila po ranijoj presudi, Sud BiH mora sam utvrditi činjenično stanje i riješiti upravnu stvar. Ako za to nedostaju činjenice ili dokazi, Sud ih nije ovlašten jednostavno koristiti kao razlog za još jedno vraćanje predmeta, nego ih mora utvrditi, na raspravi ili preko drugog suda ili organa koji je obavezan postupiti po njegovom zahtjevu. To je suštinski drugačija filozofija sudske zaštite. Prvi put sud može vratiti predmet. Drugi put mora preuzeti odgovornost da spor završi.
Takvo rješenje praktično sprečava proizvodnju U3, U4, U8 ili U9 predmeta iz razloga što uprava uporno ponavlja nezakonitost, a sud svaki put samo vraća predmet. Da takav model nije samo teorijsko rješenje pokazuje i praksa sudova Brčko distrikta, čiji ZUS sadrži slične odredbe. Apelacioni sud Brčko distrikta je u jednom predmetu izričito ocijenio da je prvostepeni sud, nakon što je upravni akt u istoj stvari već bio poništen, bio obavezan sam utvrditi činjenice i meritorno riješiti stvar, te je ponovno vraćanje upravi povezao i sa povredom prava na pravično suđenje.
Upravo je ovo jedno od centralnih pitanja Inicijative za unapređenje upravnog sudovanja u Bosni i Hercegovini – Procesne reforme radi efikasnije sudske kontrole uprave i stvarne zaštite prava stranaka, objavljene na portalu Pravo i pravda. Inicijativa polazi od činjenice da se u praksi predmeti višestruko vraćaju organima uprave, da se iste nezakonitosti ponavljaju i da sudska presuda nerijetko dovodi samo do novog kruga upravnog odlučivanja. Zbog toga se kao jedna od prioritetnih reformi predlaže znatno šira puna jurisdikcija i zakonsko onemogućavanje ponovnog vraćanja predmeta u situacijama u kojima je akt već poništavan ili organ nije postupio po sudskoj presudi.
Po mom mišljenju, državni ZUS ovdje predstavlja već postojeći domaći model koji se može prenijeti u entitetske zakone. Za takvu reformu nisu potrebne ustavne promjene, novi nivoi vlasti niti radikalna reorganizacija sudstva. Potrebno je promijeniti nekoliko procesnih odredaba i sudu nametnuti obavezu da poslije prvog neuspješnog vraćanja predmet konačno riješi. To bi možda bila jedna od najjednostavnijih, a istovremeno najdjelotvornijih reformi upravnog sudovanja.
Troškovi upravnog spora – pitanje pristupa sudu
Ko plaća dokazivanje nezakonitosti države?
Drugi ozbiljan problem predstavlja naknada troškova upravnog spora. Ako građanin mora angažovati advokata, platiti sudsku taksu, eventualno vještačenje i druge potrebne izdatke kako bi dokazao da je organ javne vlasti donio nezakonit akt, a zatim u tome pred sudom uspije, postavlja se elementarno pitanje: zašto bi građanin snosio trošak dokazivanja nezakonitosti države?
U izvještaju za VSTV još 2019. ukazali smo na praksu Vrhovnog suda FBiH i gotovo svih kantonalnih sudova prema kojoj se uspješnom tužiocu troškovi, po pravilu, nisu dosuđivali kada je sud tužbu uvažio i akt poništio, ali predmet vratio upravi. Prema tada analiziranim podacima, upravo je takav način odlučivanja činio više od 95% uvaženih tužbi. Time nastaje očigledan odvraćajući efekat. Državni organ spor vodi novcem iz budžeta. Građanin ga plaća vlastitim novcem. Ako zna da može pet puta dokazati nezakonitost i pet puta sam platiti troškove svojih pobjeda, pravo na pristup sudu postaje finansijski sve manje stvarno.
Problematično pozivanje na ZPP
Vrhovni sud FBiH svoju dugogodišnju praksu zasnivao je, između ostalog, na shodnoj primjeni člana 397. stav 3. ZPP-a. Po mom mišljenju, ta odredba se na ovu situaciju uopšte ne odnosi. Ona uređuje slučaj kada viši sud ukine odluku nižeg suda i predmet vrati tom sudu na ponovno suđenje. Tada viši sud može ostaviti da o troškovima pravnog lijeka odluči niži sud konačnom odlukom. Kada kantonalni sud u upravnom sporu poništi upravni akt i predmet vrati organu uprave, on predmet ne vraća „nižem sudu“. Upravni organ nije sud niti je upravni postupak nastavak sudskog postupka.
Osim toga, ZPP sadrži druga jasna pravila: sud odlučuje o sporednim zahtjevima, troškovi se dosuđuju prema uspjehu, a o zahtjevu za troškove odlučuje se presudom ili rješenjem kojim se postupak pred tim sudom završava. Upravo je taj problem detaljno obrazložen i u jednoj novijoj apelaciji Ustavnom sudu BiH.
Čak i da je Vrhovni sud pravilno protumačio ZPP – ostaje Evropska konvencija
Međutim, za mene je važnije drugo pitanje. Pretpostavimo da je Vrhovni sud FBiH ipak u pravu. Pretpostavimo čak da ZPP izričito kaže da uspješnom tužiocu ne pripadaju troškovi kada se predmet vraća upravi. Ni tada posao Ustavnog suda BiH ne bi bio završen. Član II/2. Ustava Bosne i Hercegovine propisuje da se Evropska konvencija o ljudskim pravima neposredno primjenjuje i da ima prioritet nad svim drugim zakonima. Zato Ustavni sud nije dužan samo odgovoriti na pitanje: „Da li je pravilno primijenjen ZPP?“ Mora odgovoriti i na pitanje: „Da li takva primjena ZPP-a povređuje pravo na pristup sudu iz člana 6. Evropske konvencije?“ To su dva različita nivoa pravne kontrole.
U tom smislu, smatram problematičnom i raniju praksu Ustavnog suda BiH, u kojoj su apelacije povodom ovih pitanja ocjenjivane kao preuranjene ili je prihvatano stanovište Vrhovnog suda FBiH. Takav pristup, po mom mišljenju, treba preispitati i zbog toga što nije odgovorio kako bi se troškovi već pravosnažno završenog upravnog spora kasnije uopšte mogli zakonito dosuditi, ali prije svega zbog kasnije razvijene prakse Evropskog suda za ljudska prava.
Praksa koja postoji samo u Federaciji BiH
Posebno je značajno da opisano pravno stanovište o nedosuđivanju troškova nije opšte pravilo upravnog sudovanja u Bosni i Hercegovini. Prema dostupnoj sudskoj praksi, takav pristup ne primjenjuje Sud Bosne i Hercegovine, niti sudovi koji odlučuju u upravnim sporovima u Republici Srpskoj i Brčko distriktu BiH. U tim jurisdikcijama uspjeh stranke u konkretnom upravnom sporu predstavlja osnov za odlučivanje o troškovima tog spora i pravo na njihovu naknadu ne uslovljava se time da li je sud sam meritorno riješio upravnu stvar ili je nezakoniti upravni akt poništio i predmet vratio nadležnom organu. I apelacija koju sam nedavno podnio Ustavnom sudu BiH ukazuje da je pravno stanovište koje primjenjuju sudovi u Federaciji u tom smislu izolovano unutar pravnog sistema Bosne i Hercegovine.
Nasuprot tome, u Federaciji BiH ovo nije stav samo jednog suda niti sporadična pojava. Radi se o dugogodišnjoj praksi Vrhovnog suda Federacije BiH i gotovo svih kantonalnih sudova. Još smo u Izvještaju sačinjenom 2019. godine za VSTV BiH konstatovali da ti sudovi, po pravilu, ne dosuđuju troškove uspješnom tužiocu kada njegovu tužbu uvaže, osporeni akt ponište i predmet vrate upravnom organu, dok troškove priznaju uglavnom kada sud sam riješi upravnu stvar u sporu pune jurisdikcije. Prema tada analiziranoj praksi, puna jurisdikcija činila je manje od 5% uvaženih tužbi, dok se u više od 95% uspješnih sporova predmet vraćao upravi.
To znači da u Federaciji nije riječ o izuzetku, nego o pravilu koje pogađa upravo ogromnu većinu građana i pravnih lica koji su uspješno dokazali da je upravni akt bio nezakonit. Još je značajnije što tu praksu do sada nije korigovao ni Ustavni sud Bosne i Hercegovine.
U predmetu AP-2030/22, koji je pokrenuo Transparency International u BiH, Kantonalni sud u Livnu je uvažio tužbu, poništio upravni akt i predmet vratio na ponovno odlučivanje, ali je odlučio da će se o troškovima odlučiti tek „konačnom odlukom“ u upravnoj stvari, pozivajući se upravo na član 397. stav 3. ZPP-a. Vrhovni sud FBiH takvu odluku je potvrdio. Ustavni sud BiH zatim nije ispitao da li takvo uskraćivanje neposrednog odlučivanja o troškovima predstavlja povredu prava na pristup sudu, nego je apelaciju proglasio preuranjenom, smatrajući da upravna stvar još traje i da će o troškovima biti odlučeno „konačnom odlukom“.
Zato bi, radi pravne preciznosti, bilo tačnije reći da Ustavni sud BiH tu praksu nije meritorno proglasio saglasnom sa Ustavom i Evropskom konvencijom, ali ju je svojim dosadašnjim procesnim pristupom faktički ostavio na snazi i prihvatio osnovnu pretpostavku na kojoj ona počiva – da o troškovima uspješno završenog upravnog spora ne mora biti odlučeno dok se konačno ne završi sama upravna stvar. Po mom mišljenju, upravo taj stav zahtijeva preispitivanje.
On, naime, dovodi do vrlo neobične situacije u pravnom sistemu Bosne i Hercegovine: građanin koji isti nezakoniti upravni akt uspješno ospori pred Sudom BiH ili pred sudom u Republici Srpskoj odnosno Brčko distriktu može ostvariti naknadu potrebnih troškova sudske zaštite, dok građanin koji to isto učini pred kantonalnim sudom u Federaciji može ostati bez tih troškova samo zato što je sud, umjesto da sam riješi stvar, odlučio predmet vratiti upravi.
Pravo na stvarno dostupan sud, međutim, ne bi smjelo zavisiti od toga u kojem dijelu Bosne i Hercegovine građanin ostvaruje sudsku zaštitu. Upravo zato, ovo pitanje nije samo pitanje različite sudske prakse. Ono otvara i šire pitanje jednakog standarda zaštite prava na pristup sudu u Bosni i Hercegovini, posebno imajući u vidu da Evropska konvencija neposredno važi na cijeloj teritoriji države i da isti standard iz člana 6. mora biti obezbijeđen svakom građaninu.
Evropski sud za ljudska prava: Zustović protiv Hrvatske – domaći zakon nije opravdanje za povredu pristupa sudu
Posebno je značajna presuda Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Zustović protiv Hrvatske. U Hrvatskoj je tadašnji zakon išao čak dalje nego praksa u Federaciji BiH: izričito je propisivao da u upravnom sporu svaka stranka snosi svoje troškove. Podnositeljica je uspjela pred upravnim sudom, osporeni akt je poništen i predmet vraćen organu, ali joj troškovi nisu priznati upravo na osnovu te zakonske odredbe.
Ustavni sud Republike Hrvatske je kasnije samu odredbu ukinuo, zaključivši da način uređivanja troškova predstavlja sastavni dio prava na pristup pravosuđu i da zaštita finansijskih interesa države ne predstavlja legitiman cilj zbog kojeg bi se uspješnom građaninu mogao ostaviti teret troškova izazvanih nezakonitim postupanjem javne vlasti.
Evropski sud za ljudska prava je zatim u predmetu Zustović protiv Hrvatske utvrdio povredu člana 6. stav 1. Konvencije zbog nemogućnosti uspješne stranke da dobije naknadu troškova upravnog spora.
Za BiH je pouka veoma važna.
Ako izričita zakonska norma nije bila dovoljna da Hrvatsku oslobodi odgovornosti prema Konvenciji, onda se povreda prava na pristup sudu u Bosni i Hercegovini ne može opravdati samo tvrdnjom da je određeni domaći procesni zakon navodno pravilno primijenjen.
U našem ustavnom sistemu taj zaključak je još snažniji jer Ustav BiH Evropskoj konvenciji izričito daje direktnu primjenu i prioritet nad svim drugim zakonima.
Šta bi trebalo promijeniti?
Veliki dio problema može se brzo riješiti bez opsežne zakonske reforme. Smatram da za poboljšanje zaštite građana ne treba čekati neku buduću sveobuhvatnu reformu pravosuđa. Dio problema može se relativno brzo riješiti izmjenama procesnih zakona i dosljednom primjenom onih odredaba koje već postoje u ZUS BIH i ZUS Brčko Distrikta. Prije svega, drugostepeni upravni organi moraju dosljedno primjenjivati obavezu da nakon prvog poništenja, kada za to postoje zakonski uslovi, sami riješe upravnu stvar, umjesto da je svaki put beskrajno vraćaju prvostepenom organu.
Entitetske zakone o upravnim sporovima trebalo bi u tom smislu izmijeniti po uzoru na ZUS BiH tako da, nakon što je upravni akt u istoj stvari već jednom poništen, sud više nema mogućnost da građanina ponovo vraća u isti krug, nego mora utvrditi potrebne činjenice i sam riješiti upravnu stvar.
Potrebno je i znatno efikasnije sankcionisati nepostupanje organa po rješenjima viših organa i sudskim presudama. Presuda koja se može ignorisati bez stvarne posljedice ne pruža djelotvornu zaštitu. Kod troškova upravnog spora polazište mora biti da građanin koji uspije dokazati nezakonitost osporenog akta ne smije snositi finansijski teret nužne sudske zaštite samo zato što je sud odlučio predmet vratiti upravi umjesto da ga sam meritorno riješi. U širem reformskom paketu, koji je predložen u Inicijativi za unapređenje upravnog sudovanja, treba razmotriti i snažniju punu jurisdikciju, efikasnije izvršenje presuda, procesne novčane kazne, javnu i usmenu raspravu, pravo na žalbu, i pravičnije regulisanje obaveze plaćanja sudske takse.
Ako bih morao izdvojiti jedan prioritet, on bi bio vrlo jednostavan: treba prekinuti mogućnost da se jedna ista upravna stvar neograničen broj puta vraća između organa i suda i da tužioci u sadašnjoj sudskoj praksi, koja se primjenjuje isključivo u Federaciji BiH, nemaju mogućnost da im se priznaju troškovi upravnog spora u kome je njihova tužba uvažena, a predmet vraćen upravnom organu na ponovno rješavanje.
Građaninu ne treba devet ili više sudskih presuda – treba mu ostvareno pravo
Upravni spor jeste neophodan i izuzetno važan instrument zaštite građana od nezakonitog postupanja javne vlasti. Problem nije u njegovom postojanju, nego u tome što on još uvijek prečesto pruža formalnu umjesto konačne zaštite. Pravna država ne može svoju efikasnost mjeriti samo brojem donesenih rješenja i završenih sudskih predmeta.
Ako je sud poništio nezakonit akt, ali se građanin nakon toga ponovo našao pred istim organom; ako je drugostepeni organ već jednom poništio rješenje, ali ga i drugi ili treći put vraća na početak; ako jedan predmet prolazi kroz U2, U3, U4, pa sve do U8 ili U9; i ako građanin pritom sam snosi troškove svakog uspješnog dokazivanja nezakonitosti javne vlasti – tada treba priznati da problem nije u strpljenju građanina nego u efikasnosti sistema.
Najjednostavniji test vladavine prava jeste odnos države prema građaninu kada država pogriješi. Država mora imati pravo da grešku ispravi. Ne smije imati pravo da je beskonačno ponavlja na račun građanina. I zato građaninu koji je dokazao da je javna vlast postupala nezakonito ne trebaju predmeti U3 … U9 ili U20, niti zbirka presuda koje potvrđuju da je godinama bio u pravu. Treba mu pravovremena, konačna i finansijski dostupna zaštita prava.
Predrag Krsmanović je advokat iz Tuzle, bivši sudija koji je radio i na upravnom referatu, te koautor Izvještaja o stanju pravosuđa u BiH u oblasti upravnih sporova, izrađenog za VSTV BiH
